복지 이슈가 주변이슈에서 주요 정치 이슈로 전환된 지는 극히 최근의 일이다.

참여연대는 2016년 예산(안)에 비추어 박근혜 정부의 복지 공약을 점검하며, 지난 8년 동안 보수정부 하의 복지 잔여주의의 핵심(선별적, 시장화, 공공책임성 방기)으로의 기조를 더욱 강화 한 예산안이라 평했다.

한편, 새해 지방교부세법 시행령 개정안이 통과되었는데, 지역 복지 제도의 폐지ㆍ축소 강제를 시도하는 것으로 해석되어 중앙정부 강제하의 ‘지역복지 폐지ㆍ축소 및 전국적 하향 평준화’의 정책적 기조가 더욱 확대되고 가속화될 가능성이 커졌다.

진주시는 4대 복지 시책 중 하나로 ‘좋은 세상’ 시책을 펼치고 있다. 이 시책은 얼마전 2015년도 지방재정 개혁 성과 공유 대토론회 및 우수사례 발표를 통해 대통령상을 수상한 바 있는데, 엄격한 심사 과정을 거쳤겠지만 필자는 비용이 드는 지방의 자체 복지 사업은 적극적으로 원치 않는 중앙정부의 기조와 잘 맞아 떨어지기 때문이라고 본다.

‘좋은 세상’의 창안자라고 할 수 있는 이창희 시장은 해당 시책에는 공공예산 투입이 없다는 점을 강조하며 늘어나는 복지 수요에 대해 시민들의 자발적 기부, 후원 등 자원봉사자를 활용하여 두 마리 토끼를 잡을 수 있다고 자신감있게 말한 바 있다. 또한 이창희 시장은 진주 지역에 한정된 이 '좋은' 정책을 전국 지방자치단체에서 모델로 삼고 전국적으로 확산되기를 바라고 있다. 

그런데 필자는 멀쩡해보이는 이 정책에 자꾸 의구심이 든다. 증세없는 복지에 대해, 자발적 참여 및 기부에 대해, 그리고 전국적인 정책이 되길 바라는 이창희 시장의 소망에 대해….
 

증세없는 복지; 증세없는 복지가 아니라 복지 사각지대 해소

정치권에는 증세없는 복지가 가능한가라는 의문이 제기된 채 표류하고 있는 상황이다. 복지에 관한 명확한 합의가 없어서 그런 일이 생기는 것일 테다. 필자도 증세 없는 복지로서 시책이 불릴 때마다 의문을 품어 왔다. 세율 인상 없는 복지제도 확충이 가능한가에 대해서 말이다. 국가가 복지제도를 적극적으로 시행하려면 복지 재원을 마련해야 하고, 국가는 조세제도를 통해 돈을 마련한다. 대중의 삶이 팍팍해지고 복지제도 확충에 대한 요구는 점점 늘어나고 있다는 사실은 부인할 수 없으므로, 복지가 확대될수록 증세의 필요성이 생겨나고 이에 세율 인상 제기로 나타나는 것이다.

각 세력마다 조세에 대한 다른 전제와 입장을 가지고 있다. 한국 사회에서 증세에 대한 논의는 크게 세 가지로 나누어 볼 수 있다. ① 사회복지세 등을 이용해 이른바 시민들의 자발적 증세를 기조로 하는, 이어서 부자, 대기업에게 증세 요구 압박을 펼쳐 나가자는 ‘보편증세’ 입장, ② 증세의 1차 과정으로 부자증세가 우선 실현됨으로써 보편적 증세의 바탕이 먼저 만들어져야 한다는 것을 골자로 하고 있는 ‘조세정의’ 입장, ③ 비과세, 감면제도를 정비하고 지하경제를 양성화해 세수기반을 확충하여 추가 세수를 얻겠다는 ‘증세 없는 복지’ 입장으로 나누어 볼 수 있다.

크게 세 가지로 이름 붙여진 각각의 방법론은, 각각 그 나름의 장단점이 있다. 이 중 증세없는 복지는 많은 사람들의 조롱거리로 전락할 정도로 호되게 비판받았었는데, 이는 그 자체로는 타당성이 있지만 거기서 얻은 추가 세수를 1순위로 복지제도 도입, 확충으로 돌리지 않았기 때문이다.

사실 누구의 주머니에서 추가적으로 세금을 뽑아내느냐의 문제를 더 깊게 고찰해보면 어떤 식으로 재원을 조달해도 결과는 같다. 하지만, 증세의 직접적 부담 책임 문제의 관점에서 고려한다면, 부자, 대기업에 대한 직접 증세는 잉여가치의 축소일 수 있는 반면, 개인에 대한 소비세 인상은 개인의 삶의 수준 저하만을 의미할 수도 있다.(김공회, 복지국가와 조세, 2015)

이제, 이러한 개념에 입각해 이창희 시장이 주장하는 증세 없는 복지가 말 그대로 증세 없는 복지인지 생각해보지 않을 수 없게 된다. ‘좋은 세상’은 복지 규모가 꾸준히 늘어났지만 복지 사각지대는 여전히 존재하는 현실에 대해 이창희 시장이 기존의 행정조직의 한계를 느껴 복지효과를 극대화하는 방안을 강구하다 시작한 시책이다. 이 시책의 구체적 내용을 들여다보면, 복지 제도 확충이라기 보다는 복지 사각지대를 해소하는 데에 강조점을 두고 있다는 것을 알 수 있다.

그렇다면 공공예산이 들지 않는다는, 즉 증세 없는 복지를 강조하여 홍보에 열을 올리는 이 시책이 적절한 홍보를 하고 있는가에 대해 의문을 제기할 수 있다. 증세 없는 복지와 사각지대 해소는 엄연히 다른 개념이다. 사각지대 해소는 국가의 사회보장제도의 취지를 결코 대체하는 개념이 될 수 없다.

만약 진주시에서 이 시책을 두고 증세 없는 복지로서 계속 홍보해 나간다면, 오히려 앞서 언급했듯이 중앙의 잔여적 복지 정책(선별적 복지) 기조가 더욱 확대되어 나가고 있다는 사실을 은폐하게 된다. 복지는 수혜가 아니라 권리이다. 국가의 은밀한 뒷걸음질을 못 본 체하게 만드는 선전에 불과한 홍보는 바로 잡을 필요가 있다.

올해로 38년간 공무를 본 이창희 시장의 정책 분석력이 다른 사람들보다 뒤쳐질 거라고 필자는 생각하지 않는다. 과장 광고, 즉 보수 진영의 아이콘인 증세 없는 복지 프레임에 기여하는 진주시청과 이창희 시장을 묵과할 수 없는 이유이다.

현재 진주시정을 제대로 비판하는 언론은 찾아보기 힘들다. 진주시의 권력을 잡고 있는 지배집단의 언어가 넘쳐 흐르는 미디어가 주류인 사회에서는 우리들의 의식 세계는 필연적으로 지배집단의 사고방식으로 채워지게 되어 있다. 이러한 프레임 정치는 물흐르듯 흐르는 사람들의 사고 흐름에 지리산 댐과 같은 댐을 건설해 버린다. 그만큼 나쁜 정치행정이 없다는 말이다.

그렇기에, 공공 예산이 들어가지 않는다고, 증세 없는 복지라고 홍보하기보단 복지 사각지대 해소에 힘쓰고 있다는 적정 수준의 시정 홍보가 필요하다고 생각한다. 그것만 해도 충분히 일선에서 실무를 보는 공무원과 자원봉사자들의 노고를 느낄 수 있다고 본다.

자발적 참여, 자발적 기부; 자발적이라기 보다는 관민 파트너십.

이어서, 프레임 정치에 불과하다고 지적한 ‘증세 없는 복지’라는 말 옆에는 시민들의 자발적 참여를 강조하여 ‘전국 최초’라는 수식어도 함께 붙어 왔다는 사실도 지적해야 한다. 정말 시민들의 자발적으로 참여로 이 시책이 만들어졌는지를 살펴볼 필요가 있다.

좋은세상 진주시 협의회의 조직화 과정을 살펴본다면, 초기 조직화 과정은 관주도였다. 창안자가 이창희 시장이고, 시장이 협의회 구성원들을 위촉하는 방식이다. 물론 조직의 유지는 시민들의 자발성과 관련이 있을 것이다. 하지만 좋은 세상 협의회원 관리, 회의 주재(실비 제공) 등 이 시책을 운영하는 비용에는 세금이 쓰인다. 이 시책은 시청 복지문화국 소속 담당관(행복지원과)이 간사로서 맡고 있고 읍면동 주민센터에도 담당관을 두고 있다.

관주도의 조직화라는 점에서 ‘좋은 세상’의 비자발성은 비교적 뚜렷하다고 볼 수 있다. 즉 ‘민’의 자발성이 아니라 ‘관민’ 협력 프로젝트로써 ‘좋은 세상’은 그 성격을 가진다. 이에, ‘전국 최초’ 자발적 시민들의 참여라는 말 또한 부적절하다고 생각한다. 또한 전국에는 사회복지분야 민관협력사업 주도의 사업이 많이 있다. 진주시는 2013년 보건복지부 민관 협력 우수 사례에 응모해, 좋은 세상 시책으로 대상(4개 지자체), 최우수상(8개 지자체), 우수상(16개 지자체) 중 우수상을 받은 바 있는데, 응모했다는 것 자체가 주민들의 자발적 참여라는 가치가 손상되는 것임은 물론 더 나은 평가를 받은 지자체가 전국에 많이 있다는 점을 알 수 있다.

전국 최초, 전국 유일, 진주시만의 독특한 시책이라고 보도자료를 내어 홍보에 열중하는 것에 대해 시민의 한 사람으로서 이제는 민망함을 그만 느끼고 싶은 바람이 있다. 만약 그러한 질소가 가득한 과자 같은 과대 포장이 계속된다면 시민들을 눈속임하는 것으로 볼 수 밖에 없을 것이다.

한편, 초기 조직화 이후 기부와 자원봉사자들의 참여가 이어지고 있다. 자선기부에도 함정이 있다는 점까지 지적한다면, 괜히 무작정 반기를 드는 사람 취급할지 모르겠지만 실제로 자선보다는 보편적 복지가 복지의 효과 측면에서 더 낫다고 할 수 있다. 가난한 자들이 받는 원조는 기부자에게 도덕적 은혜가 되어 버리고, 자선의 혜택을 입은 가난한 자들은 감사하다는 말을 수없이 해야 하는 만큼 모욕감을 느낄 수 있다. 그 이유는 자선이란 것이 가난한 자를 열등한 자리에 밀어넣고 그곳에 위치시키기 때문이다. 현재 좋은 세상 시책과 연계된 재활 사업이 부재하다는 점에서 이러한 부분을 특히 지적할 수 있겠다. 또한 자원봉사로 자신과 다른 사람들을 돌본다는 것이 필연적으로 시민 참여라는 개념과 연관된 것은 아니다.
 

복지재단 설립; 복지재단과 진주시청

한편, 이창희 시장은 최종적으로 ‘좋은 세상’ 시책을 시민들에게 돌려주겠다고 말한 바 있다. 이는 얼마 전, 진주시 좋은세상 복지재단이 터를 옛 진주 교육청에 마련하여 출범함으로써 나타났다. 필자는 선심 가득해 보이는 이 말에 대해서도 비판적으로 한 번 살펴봤다.

좋은 세상 복지재단은 재단 법인이다. 법인화의 목적은 해당 활동에 대한 정치적 및 관료적 간섭으로부터 법적 및 조직상의 독립성을 확보함으로써 책임성과 효율성을 제고시키려는 데 있다.

작년 6월 진주시의회 복지산업위원회가 만장일치로 통과시킨 진주시 좋은세상 복지재단 설립 및 운영에 관한 조례에 대해 간단히 살펴보면, 좋은 세상과 연계하여 사업을 수행하며, 사회복지기금의 조성관리 및 배분사업 그리고 사회복지시설 운영 등의 사업을 맡는다.

필자의 눈에 특히 띄는 것은 제6조이다. 임원에 관한 조항인데, 이사장은 시장으로 하거나, 이사회의 추천에 의하여 시장이 임명한다라고 쓰여 있다. 임기는 3년이고 연임할 수 있다. 현재 복지 재단 이사장은 이창희 진주 시장이다. 사회복지 전달체계를 민간으로 돌리겠다는 이창희 시장의 말과는 맞지 않은 점을 비판할 수 있다.

물론 좋은세상 복지재단은 이제 갓 태어난 아기와 같은 신생 조직이기에 관과 협력할 수 밖에 없는 과도기적 상태라고 할 수 있고 또한 경남의 타 시(김해, 양산)의 복지재단을 살펴도 시장을 이사장으로 하고 있음을 알 수 있다. 하지만 그렇다고 탈정치관료화를 목적으로 하는 법인화의 목적에 맞지 않는다는 비판의 여지가 줄어드는 것은 아니다.

먼저, 이사장이 자치단체장이라는 점은 꼭 짚고 넘어가야한다. 이창희 시장은 비상근으로 ‘좋은 세상’ 복지재단 이사장을 겸하고 있는데, 이는 재단을 효율적으로 운영하기 위한 것으로 볼 수 있지만, 사실상 관청 조직으로 운영되는 근거이기도 하다. 즉, 대표가 비상근이라면, 재단의 실질적 운영은 사무국장 등이 좌우하게 된다.

현재 좋은세상 복지재단은 국(局) 단위 하나로 운영되고 있는데, 총 3명이 현재 근무하고 있다. 사무국장은 공무원 출신이고, 또 한 명은 좋은 세상 시책을 일선에서 담당하던 파견 공무원이다. 사무국장은 이사장이 임면한다.

필자는 좋은 세상 복지재단이 관에 귀속되었거나 낙하산 인사일 수 있다고 말하고 싶은 게 아니다. 공무원 출신이 재단을 실질적으로 운영한다면 복지재단이 관청조직과 유사하게 운영될 가능성이 높다는 점을 지적하고 싶다. 이럴 경우, 재단은 사회복지에 관한 행정편의만을 증대시키는 방편으로 전락하거나, 민간부문에 대한 자치단체의 통제를 이중화시킴으로써 민간의 자율성을 침해하는 결과를 초래할 수 있다. 

또한 현재 복지재단 인력은 3명으로 전국 최저 수준이다. 운영 인력이 정말 과소하기에, 좋은세상 복지재단이 지역 사회복지를 위한 실질적인 역할을 수행할 수 있는가에 대해 의문을 제기할 수 있다. 이는 정치적 목적이나 공무원 ‘자리만들기’를 위함 이 아닌가에 대한 비판의 근거가 될 수 있는 것이다. 물론 몇 달 전 탄생한 재단이라는 점을 감안하면, 아직은 재단의 역할이나 기능이 충분히 개발되지 않는 상황에서 최소한의 인력으로 운영하여, 앞으로의 활동을 위한 토대 작업을 진행하고 있다고 할 수 있다. 따라서 재단의 기능과 역할이 점차 확대됨에 따라 조직 및 인력이 보강될 것으로 볼 수 있다. 그러나 이런 경우에는 시기적 적정성에 대한 비판이 제기될 수 있다. 즉, 재단의 설립 필요성이나 여건이 충분히 성숙되지 않은 상황에서 정치적 이유로 지역복지재단을 서둘러 설립한 것 아닌가 하는 의문을 제기할 수 있게 되는 것이다. 

꼭 그렇다는 것은 아니지만 좋은 세상 복지재단은 100억 규모의 재단을 목표로 하여 야심차게 출범했음에도 불구하고 시민들이 그 소식을 잘 알지 못하고 있다. 현재 활동의 여러 애로사항 및 미약한 부분도 이에 따른 것이라 본다. 앞으로 복지재단은 규모가 커질 것이다. 이 과정에서 자치단체의 권한 행사 등의 행동에 관심을 기울여 재단이 올바른 방향으로 성장하는지 시민들의 눈으로 지켜볼 필요가 있다.

여러 이야기들을 종합해 덧붙이자면, 이창희 시장은 최근 인터뷰에서 ‘좋은 세상’ 모델이 전국으로 확대되길 바란다고 밝힌 바 있다. 하지만 앞서 지적했듯이 관민 협력 프로젝트로써 사각지대 해소는 부족한 행정조직을 보완하기에 적합한 시책이라고 생각하지만 증세없는 복지로서 대표 정책이 될 수 없다. 또한 민간의 자발적 참여라고 부르기에 부족한 부분이 다분하다. 이와 함께, 진주시에서 홍보하는 '좋은 세상'의 취지대로 복지재단 형태의 온전한 민간 주도로 전환된다고 하여도 그 과정은 물론 결과까지 시민의 감시 체계가 작동하지 않는다면 재단의 취지를 살리기 어렵다고 생각한다.

현재 관민 협력으로 운영되고 있는 '좋은 세상 진주시 협의회'는 얼마 전 총회를 개최하면서 기자가 잠깐 자리를 비운 사이 문을 걸어 잠군 바 있다. 세금이 쓰이고 있는 곳에는 취재의 자유가 보장되어야 한다. 시청 출입 기자의 취재권을 방해한 공무원의 권한 남용은 시정 홍보 방향과 정반대의 행동이다. 이는 무슨 변명을 하든 그리 떳떳하지는 않은 부분이 있다는 점을 예감케 할 뿐이다. 또한 ‘좋은 세상’ 관련 진주시의 정보 공개 처리 위법에 대한 언론의 지적이 있었기에 더욱 이목을 집중하게 된다.

진주시는 보건복지부의 진주시 위탁 운영 사회복지시설 평가에서 5곳 중 3곳이 D, F등급을 받은 바 있어 사회복지 행정에서 체면을 구겼다. ‘좋은 세상’이 대통령 표창을 받은 데에 우쭐(?)하여 열 올리며 선전하는 것보단 그러한 홍보에 걸맞기 위해서라도 복지 행정의 보완이 절실하다.

앞으로 겉치레가 아닌 실리를 챙겨 체면치레하는지 시민들이 더욱 지켜보아야 할 것 같다.