"사립학교는 공동소유 재산"

반복되는 비리

지난 11월 한국국제대의 강경모 이사장이 교수채용과정에서 뇌물을 받은 혐의로 구속기소되었다. 강경모씨의 구속과 처벌은 이번뿐만이 아니다. 1993년 강경모 당시 진주전문대 부학장은 교수채용 과정에서 기부금 5000만원을 받은 혐의로 구속되어 처벌받았다. 2003년에 강경모 당시 진주전문대 학장은 학교 기숙사 공사를 하면서 공사비를 과다계상해 17억 원의 비자금을 조성하고, 이 돈 가운데서 딸의 혼수자금과 자신의 집 수리비, 부동산 매입, 고가의 골프용품 구입 등의 용도에 9억 원 정도를 사용, 학교 자금을 횡령한 혐의로 구속되었다가 구속적부심에서 풀려난 뒤 2004년에 집행유예 선고를 받았다. 그러나 강 전 학장은 무죄추정의 원칙에 힘입어 2004년 진주국제대 총장으로 취임했다. 2007년 5월에는 수업료 담보 대출금 179억 원·장학금 3억여 원·교수연구비 2억 원·임대보증금 29억 원 등 대학자금 운영 전반에 걸쳐 불법 횡령·유용한 혐의로 구속 기소됐다가 집행유예 선고를 받았다. 그러니까 이번의 구속은 네 번째인 셈이다.

2007년 비리사건으로 학내 반발이 거세지자 강 이사장은 하충식 강인학원 이사장에게 학교를 넘기기로 결정한다. 2008년 경남 창원의 한마음병원을 운영하던 하 이사장은 의대 설립을 노리던 차에 인수 제의가 들어오자 이를 받아들였다. 당시 하 이사장은 강 전 이사장에게 비공식적으로 134억 원을 주기로 했다. 일선학원 강 전 이사장의 개인부채 9억을 변제하고 강씨 소유 개인주택을 25억 원에 매입하기로 하는 계약을 맺었고, 하 이사장이 강 전 이사장에게 학교설립기금 명목으로 100억 원을 지급하는 조항도 포함됐다. 사립학교법을 어기고 학교를 ‘매매’한 셈이다. 하 이사장은 의대 설립계획이 뜻대로 되지 않자 경영의지가 없어졌다. 하 이사장이 강 전 이사장에게 주기로 했던 ‘매매대금’ 중 100억을 지급하지 못했고 2010년 강 전 이사장이 하 이사장에게 지급을 요구하는 민사소송을 제기했다. 이에 2013년 3월 하충식 전 강인학원 이사장이 강경모 전 총장에게 대학 법인을 환원할 것을 제안했고, 강 전 총장이 이를 받아들임에 따라 강 전 총장이 5년 만에 경영권을 되찾게 됐다. 교육부는 일선학원의 한국국제대 복귀를 인정했다. 임원승인 신청 절차에 하자가 없다며 일선학원이 신청한 임원승인 신청을 허가한 것이다.

진주국제대는 대학과 재단의 요직을 설립자인 강 씨 일가가 대다수 차지하고 있어 족벌체제로 전국적으로도 대표적인 사례에 꼽힌다. 2003년 9월26일 교육인적자원부와 사립대들이 설훈 의원(민주당)에게 낸 국정감사자료를 보면 이사장의 친인척이 대학이나 법인에 근무 중인 대학이 83개 사립대 가운데 75곳이나 됐다. 진주국제대는 직계가족과 친인척 11명이 근무하는 것으로 나타났다.

교수 임용에 뇌물이나 끈 등의 외부의 힘이 강하게 개입하게 된 주요 원인으로는 1990년 3월에 개정된 사립학교법과 사학의 부실운영을 들 수 있다. 당시 사학법인연합회의 로비를 받아 민자당이 변칙 통과시킨 현행 사립학교법은 종래 총장이 가졌던 교수임면권을 재단에 넘겨 재단의 학사행정 지배력을 강화시켰다. 이에 더해 육영보다는 영리에 급급한 사학재단들이 전입금을 제대로 내지 않고 학생들의 등록금만으로 대학을 운영하면서 재원을 늘리기 위한 방편으로 신임교수에게 금품을 강요하는 것이다.

사학비리로 대학에 끼친 손실은 드러난 것만 해도 엄청나다. 1999-2003년까지 5년간 교육부가 종합감사를 실시한 사립대학들에서 공금횡령과 교비부당운영 등으로 학교에 손실을 끼친 액수 총액이 2,017억 원이 넘는다. 2007년 사학법 재개정 후에도 10년간 사학비리는 여전했다. 교육부의 ‘10년간 사립대학 감사 및 처분내역’ 보고서에 의하면 교육부는 2008~2017년 380개 사립대(일부 중복집계)에 대한 감사를 벌여 교비 등 학교 돈을 빼돌리거나 유용한 사례 736건(3107억 원) 등 모두 3106건의 위법·불법 사항을 적발했다.

족벌 지배 대학의 재정난과 기부금 모금 부진

▲ 장상환 경상대 명예교수

한국국제대는 심각한 재정난에 시달리고 있다. 지난 7월부터 10월까지 4개월 동안 임금 지급이 제 때 이루어지지 않았다. 밀린 임금은 지난 달 20일 2학기 등록금으로 간신히 지급했지만 남는 예산이 사실상 제로여서 다음 학기 등록금이 들어올 때까지 급여 체납사태가 다시 발생할 것으로 보인다. 이 대학은 지난 2015년 교육부 평가에서 ‘2018학년도까지 신입생 7% 감축대상 학교’로 분류됐다.

사립대학을 설립자와 그 가족이 지배하게 되면 대학 발전에 꼭 필요한 기부금도 모으기 어렵다. 사립대 기부금은 2003년 1조2000억 원을 정점으로 줄어들어 2011-15년에 3800-4000억원 수준에 머물렀다. 사립대 기부금이 이렇게 줄어든 데에는 대학 책임이 있다. 대학이 사회에 공헌한다는 인상을 심어줘야 동문을 비롯해 지역사회·기업·개인·단체 등의 기부를 이끌어 낼 수 있을 터인데 사립대가 설립자 가족의 지배 아래 온갖 부정행위를 저지르니 누가 기부하려 하겠는가. 학교를 지배하는 설립자 일족이 없는 연세대, 이화여대는 기부금을 많이 모으고 있다. 연세대는 매년 400-500억 원의 기부금을 모은다. 1992년부터 미국 사립대학의 기부금 모금방식을 모델로 하여 전담기구를 두고 전 졸업생을 대상으로 기부금을 모았다. 고려대는 연세대의 기부금 모금방식을 모델로 하여 매년 300억 원 이상의 기부금을 모으고 있다. 이 과정에서 동아일보 김 씨 일가는 고려대 운영에 대한 간섭을 줄이고 교수와 동문들이 학교운영을 주도하도록 후퇴했다. 반면 한양대는 공대 출신들이 기업계에서 크게 활약하는 명문인데도 기부금이 연간 160억 원 대에 그치는 중요 이유는 설립자 가족이 계속 지배하고 있기 때문이다. 설립자 김연준의 아들 김종량 씨가 1993년부터 2011년까지 18년간 8-12대 총장을 연임하고 2011년 이후 지금까지 이사장을 맡고 있다. 한국국제대의 경우 2015년에 모은 기부금은 2억530만 원(수입총액의 0.6%)으로 조사대상 153개 대학 가운데 133위다.

빈약한 법인전입금과 높은 등록금 의존도

대학교육연구소의 조사에 따르면 우리나라 사립대학 법인전입금은 매우 적은 편이다. 2015년 8276억 원으로 수입총액 18조8090억 원 중 비율은 4.4%에 불과하다. 이전 4년 간 법인전입금 역시 3.9~4.7%로 큰 차이가 나지 않는다. 2015년 사립대학 수입총액 대비 등록금 의존율이 54.7%인 것과 비교해보면, 사립대학 법인의 재정기여도는 형편없는 수준이다. 개별 대학의 법인전입금 비율은 연세대가 10.19%인데 고려대는 1.65%에 불과하다. 한양대는 1.38%로 더 낮다. 한국국제대의 경우 법인전입금이 전무하여 수입총액 가운데 차지하는 비율도 0.0%이다. 현재 초‧중등학교의 법인전입금은 전체 세입의 2%에 못 미치고 있다. 이러한 상황인데도 공공교육기관인 사립학교의 법인에 대해 특정 자연인의 사적 소유권을 인정하는 것은 「사립학교법」 제정에 담긴 정신 뿐 아니라 교육의 공공성에 대해서도 부정하는 것이다.

사립대는 수입의 과반을 등록금에 의존하고 있다. 대학교육연구소 조사에 따르면 2016년 4년제 사립대학의 수입총액 대비 등록금 수입 비율은 54.0%에 달한다. 2012년 57.6%에서 지속적으로 낮아졌지만 여전히 사립대학 재정의 절반 이상을 등록금으로 충당하고 있는 것이다. 임시수입을 제외한 운영수입 대비 등록금 의존율은 60.4%에 달한다. 연세대가 수입총액 9799억 원 중 등록금이 3815억 원으로 38.9%로 낮은 편이고 고려대는 7096억 원 중 3523억 원으로 49.6%이다. 한국국제대는 2016년 수입총액 321억 원 중 등록금 201억원으로 65.5%를 차지하고 152개 사립대 중 128위로 하위 수준이다.

2004년 국정감사자료에 의하면, 2003년 전국 사립대학의 총자산규모는 31조 7,796억 원에 달하고 있는데, 이는 10년 전인 1994년의 10조 9,312억 원에 비해 20조 8,483억 원이 늘어난 것이다. 이 가운데 사학법인이 기여한 증가분은 8.8%에 불과하고 나머지 91.2%는 학생과 학부모가 낸 등록금과 국고지원금 및 기부금에 의한 것으로 나타났다.

학교를 사유재산처럼 운영

사학비리가 일어나는 근본적인 원인은 사학재단 운영자들이 사립학교를 개인재산처럼 운영하기 때문이다. 과거에는 「민법」상 ‘재단법인’이 학교를 설립할 수 있었으나, 1963년 「사립학교법」 제정을 통해 공공법인인 ‘학교법인’을 통해서만 학교를 설립할 수 있도록 했다. 「민법」상 재단법인과 달리 학교법인은 공공성이 강하여 재정결함보조금 등 국가와 지자체의 보조를 강화하는 대신 법인의 설립과 운영, 수익사업, 회계, 이사회 운영, 임시이사 선임 및 해산에 이르기까지 감독청의 권한을 강화했던 것이다.

노무현 정부 때인 2004년 10월에 ‘사립학교 운영의 민주성과 투명성 및 공공성 제고’를 취지로 ‘사립학교법’ 개정법안이 발의되었다. 발의된 ‘사립학교법’ 개정법안은 개방이사제 도입 관련 내용을 법인 이사 정수를 7인 이상에서 9인 이상으로 하고 개방이사를 이사 정수의 3분의 1 이상으로 한다는 것이었다. 사학 측이 이에 반대하며 내놓은 대안은 비리사학에 한해서만 외부 이사를 파견하되 그것도 관선이사가 아닌, 학교가 추천하는 공영이사를 선임하자는 것이었다. 이에 애초 내용이 좌절되고 절충한 것이 2005년 말 개정된 사학법이다. 사립학교법 개정(2005. 12. 9 국회 통과)으로 학교법인은 이사 정수의 4분의 1이상(이사 정수는 현행대로 7인 이상)을 학교운영위원회 또는 대학평의원회가 2배수 추천하는 인사 중에서 선임해야 하게 되었다(개방형 이사제). 또한 이사장의 배우자·직계존비속 등은 학교장에 임명될 수 없으며 이사회의 구성에서 친족관계에 있는 자의 비율은 1/3에서 1/4로 축소되었다. 아울러 내부감사가 강화되어 감사 1인을 학교운영위원회(대학평의원회)에서 추천하게 되며 예산·결산의 공시도 의무화되었다.

여기에 대해 사학재단들은 2005년 말부터 사학법 반대운동을 시작했다. 개방이사제 도입이 전교조의 사학 교단 장악의 수단으로 악용될 수 있다고 하고, 심지어 '사유재산권 침해'를 논거로 헌법소원까지 했다. 종교계 사학이 선봉에 서고, 정당 차원에서는 한나라당이 그 대행자를 자임 혹은 위임받았다. 여기에 수구ㆍ보수 성향의 언론, 학계, 시민사회단체가 가세했다. 그 결과 2005년에 어렵게 개정된 사립학교법은 제대로 시행해보지도 못하고, 2007년 주요 조항들이 대폭 후퇴한 형태로 재개정되었다. 재개정된 사학법의 14조 3항은 학교법인은 제1항에 따른 이사정수의 4분의 1에 해당하는 이사(개방이사)를 개방이사추천위원회에서 2배수 추천한 인사 중에서 선임하여야 한다고 규정했다. 4항에서는 개방이사추천위원회는 대학평의원회 또는 학교운영위원회에 두고 위원정수는 5인 이상 홀수로 하고 대학평의원회 또는 학교운영위원회에서 추천위원회 위원의 2분의 1을 추천하도록 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 종교지도자 양성만을 목적으로 하는 대학 및 대학원 설치·경영 학교법인의 경우에는 당해 종교단체에서 2분의 1을 추천한다. 그리고 사학법 54조 3항에서는 ‘학교법인의 이사장과 배우자, 직계존속 및 직계비속과 그 배우자의 관계에 있는 자는 당해 학교법인이 설치·경영하는 학교의 장에 임명될 수 없다. 다만, 이사 정수의 3분의 2 이상의 찬성과 관할청의 승인을 받은 자는 그러하지 아니하다’고 규정했다. 이 단서조항으로 2005년 사학법 개정 당시의 입장에서 크게 후퇴한 셈이다. 학교 설립운영자가 학교 운영에서 배제되는, 원천적으로 배제될 위험에서 벗어나 이제는 작정하기만 하면 얼마든지 '족벌경영체제'를 유지할 길을 터준 것이다.

사립대학 설립자 가족들이 온갖 비리를 저지르면서도 최근까지 학교를 지배할 수 있었던 데는 지난 2007년 등장한 사학분쟁조정위원회의 잘못된 운영 탓이 크다. 사립학교법은 2007년 7월 일부개정을 통하여 임시이사의 선임과 해임, 그리고 임시이사가 선임된 학교법인의 정상화 등에 관한 중요 사항을 심의하기 위하여 당시 교육인적자원부 장관 소속으로 사학분쟁조정위원회(이하에서는 ‘사분위’라고 함)를 두도록 하였다. 사분위는 사학 분쟁을 평화롭게 조정하자는 취지로 도입되었지만 실제로는 옛 재단 비리 당사자의 복귀 통로로 이용되어왔다. 사분위가 세운 사립대 법인 정상화 원칙(정상화 심의원칙)은 ‘합의 또는 합의에 준하는 이해관계자(구성원) 3분의 2 이상의 찬성과 종전이사 과반수 찬성이 있으면 그 합의대로 하고 그렇지 않으면 종전이사로 하여금 과반의 이사를 추천할 수 있도록’ 하였다. 사학의 정체성을 가장 잘 계승할 수 있는 세력은 ‘임시이사가 파견되기 직전의 이사들’이므로 이들에게 이사 정수의 절반 이상을 줘야 한다는 논리다. 이 같은 심의 원칙은 구 재단의 비리 당사자를 정이사로 선출할 수 있는 권한을 남겨놓는 꼼수로 작용했다. 2008년 이후 상지대 외의 많은 과거 비리 대학에서 교육부와 사분위의 결정으로 ‘구재단’이 복귀했다. 이명박·박근혜 두 정권 하에서 교육부와 법원은 그것을 ‘좌파’에게 ‘빼앗긴 재산’을 원소유자에게 돌려주는 일로 생각했다.

이러한 사분위의 정상화 심의원칙은 상지학원 임시이사들이 정이사를 선임한 행위의 효력을 부인한 2007년 대법원 전원합의체 판결, 특히 양승태 대법관의 보충의견에서 비롯되었다. 그에 의하면 국가권력이 파견한 임시이사에 의해 이사회의 조직이 전면 개편될 수 있다면 결과적으로 국가가 간접적인 방법으로 사학을 접수하는 것이나 마찬가지여서 사학의 자율성은 근본적으로 훼손되고 헌법이 보장하는 교육의 자주성은 무너지게 된다는 것이다. 이는 헌법이 보장하는 재산권에 관한 침해로서 허용되어서는 안 되므로 종전이사들에게 과반의 정이사를 추천토록 하여야 한다는 논리다. 공적 소유와 사적 소유만을 고려하고 공유나 공동소유의 존재를 인정하지 않은 것이다.

사학비리 해결을 위하여

설립 운영자 강경모 이사장이 구속기소되었으므로 교육부는 한국국제대에 조속히 관선이사를 파견하여 임시이사 체제로 학교를 운영하고 학교 정상화 과정에서 비리 당사자가 복귀하지 못하도록 해야 할 것이다. 공영형 사립대학으로 전환하도록 하는 것이 바람직하다. 공영형 사립대학은 정부와 사학이 공동으로 운영하는 대학으로서 정부가 사학에 일정 비율 이상 운영비를 지원하고 공익이사를 임명·파견해 이사회를 함께 운영하는 것이다.

나아가서 사학비리를 원천적으로 근절할 수 있도록 사학 운영제도를 근본적으로 개선해야 한다. 대학교육연구소의 보고서 “사립대학 부정·비리 근절 10대 과제”(2016. 10. 25)는 사립대학 부정・비리 근절을 위한 10대 과제로, ①비리 당사자 대학 복귀 금지, ②사학분쟁조정위원회 폐지, ③법인 및 대학 친·인척 근무 제한, ④부정·비리 처벌 강화, ⑤사립대학 교육부 감사 강화, ⑥대학 자체 감사 내실화, ⑦대학구성원 자치기구 법제화, ⑧대학평의원회 역할 강화, ⑨대학 정보공개 강화, ⑩ 개방이사 제도 강화 등을 들고 있다.

첫째, 재단의 비리를 막기 위해서는 설립자 가족과 비리를 저지른 임원이 학교의 임원이 될 수 없도록 해야 한다. 이사 정수의 2/3가 찬성하고 관할청이 승인하면 이사장의 배우자나 직계존비속 또는 그 배우자를 학교의 장으로 임명할 수 있다는 54조 3항 단서조항을 삭제해야 한다. 인사권 남용을 막기 위해 교수임면권을 재단 이사장이 아니라 총장이 가지도록 해야 한다. 사립학교법을 개정해 학교법인의 이사에서 설립자의 지분을 절반 이하로 낮추어야 한다. 사립학교법 제21조(임원승인의 취소) 7항은 임원취임 승인이 취소되거나 파면되고서도 5년(해임의 경우에는 3년)이 지나면 재적이사 3분의 2 이상의 찬성을 얻으면 임원취임의 승인을 요청할 수 있도록 하고 있는데, 비리로 임원 취임이 취소되거나 파면된 자는 원천적으로 재단에 복귀할 수 없도록 해야 한다. 설립자 가족은 학교 설립의 명예를 가지는 것으로 만족해야 할 것이다. 2016년 8월 관할청의 정이사 선임 시 회계부정 및 현저한 부당 등으로 인하여 해당 학교운영에 중대한 장애를 야기하여 임원의 취임승인이 취소된 사람이나 중대한 도덕적 결함이 있는 자 등 사학비리의 직접적인 당사자들만이라도 이사로 선임하지 못하도록 하는 내용의 사립학교법 개정법률안(25조3의 2항 신설)을 제출했으나 심의가 이루어지지 못하고 있다. 설립운영자 친·인척의 법인 사무국과 대학 내 교직원 근무제한 조항도 필요하다

둘째, 사학분쟁조정위원회를 개선하고 나아가서는 이를 사립대학정상화위원회로 대체해야 한다. 사학비리 피해를 입은 대다수 구성원들은 사분위의 폐지를 요구해왔다. 다만 법 개정이쉽지 않아 차선으로 제안됐던 것이 정상화 심의원칙 수정안이다. 이러한 요구에 따라 교육부는 지난 11월17일 사학분쟁조정위원회의 임시이사 선임 법인 정상화 심의 기준에 대한 법령상 근거를 마련하기 위해 ‘사립학교법 시행령’ 일부 개정안을 입법 예고한다고 밝혔다. 개정안에는 기존 사분위 심의원칙 등을 존중해 임시이사 선임 법인 정상화 시 이사후보자를 추천할 수 있는 대상을 △임시이사 선임 전 이사 △학내구성원 △설립종단 △관할청 △그밖에 이해관계인으로 명확히 했다. 바뀌게 될 사학법 시행령에는 기존 “정이사 추천권을 전부 또는 일부 제한한다”는 내용이 “전부 또는 이사 정수의 2분의 1 미만으로 제한”하는 것으로 개정된다.

셋째, 사립학교는 사유재산(private property)이 아니라 공동소유재산(collective property)이라는 점을 분명히 해야 한다. 가톨릭교회 재산은 가톨릭유지재단의 소유다. 가톨릭유지재단에서 특정 개인의 실질적인 소유는 있을 수 없다. 한국에서는 사법부조차 사유(private ownership)와 공적소유(public ownership)에 대한 관념이 강할 뿐 그 이외에 공유(common ownership) 공동소유(collective ownership)가 있다는 것을 간과하고 있다. 학생들의 등록금과 국고보조금이 학교를 운영하는 데에 큰 역할을 한다는 점에서 학교법인은 일반 재단법인과 근본적으로 다르다. 사립학교가 수행하는 역할은 국가가 해야 할 임무를 위임받아 행하는 것으로 기본적으로 공공적이다. 학생, 교직원, 국가도 운영권 일부를 인정받을 수 있으므로 법인 이사회가 독점적으로 결정을 해서는 안 된다. 한국사학법인연합회가 스스로 만든 ‘사학윤리강령’에 1991년까지 포함돼 있었던 “사학을 위하여 제공된 재산은 국가사회에 바쳐진 공공재산이다. 어떠한 경우에도 사유물 같이 다루어져서는 아니 된다”는 원칙하에 사학을 운영하도록 해야 한다. 사립학교법 제1조는 ‘이 법은 사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 목적으로 한다’고 규정하고 있다. 2013년 11월28일 헌법재판소는 사학도 국가 공교육 체제의 일부이기 때문에 사학의 공공성이 사학의 자율성에 우선한다는 판결을 했다. 이 판결 취지에 따라 사학법이 민주적으로 개선돼야 한다. 사실 사립학교의 설립자는 학교에 계속 전입금을 넣어야 하는데 능력이 부칠 경우가 많다. 친인척 채용, 교직원 채용 시 뇌물 받기, 물품 구매나 건물 건축과정에서 커미션 먹기 등 사리를 추구할 욕심이 없다면 학교 운영과정에서 실익은 없고 부담만 있다. 이러한 이유로 남성재단 김장하 선생은 명신고등학교를 1983년에 설립해 모범적으로 운영하다가 1991년 남성학숙 전 재산을 정부에 기증하여 공립으로 전환하도록 했다.

사립학교는 공동소유재산이라는 원칙에 의거, 해산된 사립학교의 잔여재산은 설립 운영자에게 실질적으로 되돌려주지 않도록 해야 한다. 사립학교법 제35조(잔여재산의 귀속)는 1항에서 해산한 학교법인의 잔여재산은 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 교육부장관에 대한 청산종결의 신고가 있은 때에 정관으로 지정한 자에게 귀속된다고 규정하고 있다. 정관에서 정하기만 하면 해산된 사립학교의 설립운영자가 지배하는 다른 사립학교로 재산을 귀속시킬 수 있는 것이다. 2항은 1항에 의하여 처분되지 아니한 재산은 대학의 경우 국고에, 초중고교의 경우 당해 지방자치단체에 귀속되도록 하고 있다. 국회에서도 유성엽 위원장과 박경미 의원이 '사립학교법 일부개정법률안'을 발의하여 학교법인 해산 시 잔여재산의 국고 귀속을 추진하고 있다. 유성엽 위원장은 개정안에서 '학교법인 임원 등이 사립학교법 제29조 제6항을 위반, 관할청으로부터 시정요구를 받았으나 미이행 상태에서 해산하게 된 경우 잔여재산은 전액 국고 또는 지방자치단체로 귀속된다’고 제안했다. 박경미 의원 역시 개정안을 통해 '횡령·회계부정 등을 이유로 회수를 요구하는 관할청의 감사처분이 있는 경우 금액에 해당하는 재산은 국고 또는 지방자치단체로 귀속된다'고 규정했다.

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